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国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》,也就是国发11号文件正式发布后,各地、各部门都在深入学习、认真领会。今天,农业部系统的科研院所领导、科研处长、财务处长和现代产业技术体系50个的首席科学家都来参加这次培训,说明农业部和农业系统的专家和管理部门十分重点国发11号文件的学习贯彻。
国发11号文件有两个特点:一是意义重大。这个文件是落实党的十八届三中全会精神的具体措施,是对三中全会决定中关于科技工作部署的具体化,是今后科研项目和资金管理的纲领性文件。二是史无前例。文件对科研项目和资金管理的规定非常具体,可操作性强。以前,此类问题一般由部门发文规范,但这个文件是经中央政治局常委讨论通过的,这是改革开放30多年来从来没有过的。
今天我主要讲三个部分。一是国发11号文件起草的背景,二是国发11号文件的主要内容,三是提几点要求。
一、关于国发11号文件起草的背景
中央高度重视科技创新,习总书记发表了一系列重要讲话。去年,针对当前科技经费违规使用、效率低下等“科技界乱象”问题,社会各界提出质疑,认为如不采取有效措施,将错过一个重要的历史机遇期。在此背景下,总书记和中央领导作出重要批示,指出科研经费管理乱象令人担忧,将严重影响国家科技事业发展,应高度重视,要深入排查存在问题,对症下药。要抓紧深化科研管理经费体制和机制的改革,统筹考虑科研机制和科研人员的实际需求,有效遏制科研人员违规行为,充分激发广大科研人员的积极性和创造性,为实施国家科技驱动创新战略提供有力保障。批示要求查错补漏,深化改革,完善经费分配、监督、考核机制,使有限资金真正用在刀刃上。此外,全国人大就科研经费使用效率问题专门质询了财政部及其有关部门。国发11号文件就是在这样的大背景下出台的。
二、关于国发11号文件主要内容
文件共八个部分,29条,我重点介绍其中六个部分。
(一)加强科研项目和资金分配的统筹协调
统筹协调科研项目和资金的分配是个顶层设计的问题,与体制改革密切相关,弄清了如何统筹协调,也就在一定程度上理顺了体制。当前我国科技项目管理及项目投入都是碎片化的,中央与地方相分割,中央项目中“军口”与“民口”分割,“民口”项目中各个部门相互分割。通过研究,我们发现在现代体制下,可以通过机制和制度的设计或调整,缓解和解决碎片化导致的低效率问题。文件中的三个条款对此做出了规定。
1、优化整合各类科技计划专项基金。共有四个要求。一是今后再设计划专项基金,必须按照国家战略需求和科技发展需要,按照政府职能转变和中央与地方的事权划分,明确各自功能定位、目标和时限。现有的专项设置有随意性,但一旦设立就很难取消。二是要建立各项计划的绩效评估和终止机制。三是是要优化整合各类科技计划,从2013年开始,中央科研项目已经初步进行了优化整合、调整,但效果十分明显,主要是中央财政对定位不准、交叉重复、实施效果不好的科研项目通过撤、并、转进行了优化,共压缩40个科研专项,砍掉238个研发项目。当然,实施过程中阻力也十分明显,但是本届政府改革的决心之大,是前所未有的。科研项目优化整合涉及到财政部、科技部等各个部门,农业作为科技支持的重要领域,经费投入量比较大、项目比较多,也需要高度重视。四是要按照职责,合理控制项目数量。
2.建立健全统筹协调与决策机制。在国务院层面,目前40多个部门有科技管理职能,直接与财政部对口,这就需要一个统筹协调机制。现在,公益性行业科研专项做的较好,原因是只要有项目立项,就会与科技部建立查重机制,其合理之处在于:一是科技部也要按照这个报项目;二是能够确立各自的定位和边界;三是所有时间都按预算编制时间为准,在这之前所有的协调工作都做完。今年要先试着做一部分,明年要全部实行。
3.建立国家科技管理信息系统。目前已经做了一部分,年内逐步与中央所有的部门对接,2015年也会将地方的项目囊括进来。国家科技管理信息系统作为一个基础和公开透明的平台,可以清楚地反映各部门在做什么,钱去哪里了。同时这个系统又是开放的,不仅为科技部、财政部所用,各个部门也可以用,有助于提高项目管理层次和质量,为集中财力办大事奠定了基础。除经费流向以外,系统还要增加一个功能,就是明确资金用途,比如是吃饭还是喝酒了。
(二)实行科研项目分类管理
这里的分类与现有执行的分类不同,以前是按“973”、“863”、“基金”、“公益性行业”等项目分,现在分为“基础前沿类”、“公益类”、“市场导向类”、“重大项目类”。
1.基础前沿类项目突出创新导向。以前基础是基础,前沿是前沿,现在把基础与前沿类的科研项目并在一起,是基于这一类科研项目的特征:风险大,失败率高。该类项目的前期分类与后期资金支持和项目组织方式密切相关。未来还可能对承担该类项目的一些机构和人员给予稳定支持,不用天天竞争和申请。这个分类的涵义很深刻,主要是为调动科研人员创造、创新的激情,为他们营造一个稳定的环境,一个鼓励探索、宽容失败的环境。财政部还将与科协推进的“协会学会承接政府转移职能”改革协调一致,旨在让这一类的项目更多发挥学术共同体作用,而不仅仅是政府的作用。
2.公益类项目聚焦重大需求。公益类项目的是指市场失灵的这部分项目,又不是纯粹的基础项目。其中更多强调的是以行业需求导向和应用导向,要充分发挥行业的作用,行业部门应该充分发挥组织协调作用。农业部今后在项目组织、管理中要遵循上述基本要求,衡量项目的系统性、针对性、实用性是否达标,相应的基础性工作是否做到位。
3.市场导向类项目要突出企业主体。这类项目通常是说易行难。建立以企业为主体的技术创新体系难度很大,因为政府很强势,如果政府不能把政府和市场的界限划分清楚,什么时候企业也成为不了主体。因此,要明晰政府和市场的边界,充分发挥企业对科技研发路径、方向选择、要素价格、各类要素配置的自主权。而在过去科研项目实施中,政府都要明确告诉企业该做什么、怎么做,和谁一起做,最后的技术参数也是政府给企业写的。这种状况今后都要改变。政府需要做的可以概括成一句话:营造一个适合企业生存、生长、强大的政策环境。尽管让政府放弃自身权力非常困难,但是必须去做。这里面还有一个引申含义:在立项时,要加强对立项企业的资质和研发能力的审核,鼓励产、学、研协同公关。此外,以市场为导向的项目,财政的支持方式要发生转变,主要是采取后补助方式。目前企业认为现有政府资金分配方式不利于创新,很多企业通过“哄、骗”的方式获取政府资金,根本不去创新,资金只要公关就可以获得,无法考核是否完成任务。所以要改变这种状况。
4.重大项目。大家知道我们有十六个重大专项,今后,这些重大项目不仅仅含重大专项,还涉及到一些不叫重大专项的重大项目。这是一种举国体制、集中参与式的,有一个非常重要的过程叫项目监理,是独立存在的,会一直监管项目。这个项目监理对项目设计非常清楚,上一道程序做到什么程度,下一道工序如何与上一道工序吻合,等等,都一清二楚。其次,上一道工序完成之后,必须要项目监理签字才可,而财政根据项目监理的报告拨下一道工序款。这样,不仅是总目标的目标明确,每一个环节的分目标都非常明确。举国体制、集中财力办大事必须严格按照这种方式进行。
(三)项目管理流程
文件把科研项目中的把每一个环节流程都系统表述了一下,包括从指南发布到申报截止不能少于50天,过去这个时间都很短。当前科技部在对立项全过程、结题验收等进行梳理,建立可申诉、可查询、可追溯的机制,希望通过这种方式来约束管理部门的行为。这是一种不错的办法。管理流程这部分内容在文件里写得很明确,我不一一说明了。
(四)项目资金的管理
这里重点介绍第五部分内容。第五部分内容非常丰富,从14到19条,每一条含金量都极高。
1、第14条“项目预算编制”
主要包含以下几层意思:第一,项目申请单位应当按规定科学合理实事求是地编制项目预算。这里要求对仪器设备购置、合作单位资质以及外拨资金进行重点说明。对于科学合理实事求是地编制项目预算,现在除了行业科研专项项目,其他项目都是大体地汇报项目预算,比如是500万还是1000万。但是,从今年开始就没有出现这种现象了。科技部已经发布指南,随即将建立一个诚信系统,作假的情况会越来越少,整个环境将逐渐得到改善。今年有的部门很多项目被打回,是因为这些项目对仪器设备、合作单位、外拨资金没有作重点说明,不符合要求。因为分析发现,大学的仪器设备利用率比科研院所的利用率低,但是科研院所的利用率也不高。大学基本在46%左右,科研院所基本是50%多,不到60%。这些设备里面,70%来自于各个项目申请,接近80%是从项目里购买的。要解决利用率低的问题,就要从项目管理入手。明年开始,仪器设备在项目里是不允许列入开支的,除非有非常确实的理由,说明没有办法不从里面开支,否则不能在项目里开支。第二,要改变预算编制的方法。对于项目评审来说,一般存在一些问题,需要我们建立健全项目评审的沟通反馈机制,不能单纯根据评审的项目预算来拨款,而是要给予申诉的机会,因为评审专家也会有评审不合理的地方。所以,要强制性地建立这样一个沟通反馈机制。第三,即不能再简单地按比例核减经费。好多专家都会反映经费砍掉了太多不能开展工作。第四,在确定项目的时候,不能预先给项目控制预算额度。第五,劳务费问题。这是大家最关心的、普遍反映的。主要是项目资金能不能给自己发工资?聘请的博士后工作人员能不能发工资?劳务费开支比例太低?“五险一金”能不能编入这个预算?现在文件里已经把这些问题全都解决了,一不能给自己发工资,二劳务费取消比例,三“五险”进入了这个部分。
2、第15条“项目资金拨付”
这在重大专项中反映比较突出。比如,在年初的时候,一个项目已经确定过了,但是年底资金仍未到位,于是向政府写信反映财政的资金拨款不够及时,这些都是管理机制的问题。但事实上,我们并不是扁平化管理,大约有5个层级,有的部门甚至更复杂,设计了多个层级的协调,经过层层审批,等报告到财政部时已经11月底。现在,这个问题已经得到改进,过去年初允许的花费就只有基本支出,现在项目资金在年初一月一号就可以使用,只要项目批下即可。
3、第16条和17条“规范直接费用支出管理和完善间接费用支出管理”
现在经费的支出是分直接支出和间接支出的,但是我们的间接支出和国外的又不一样,我们借用了国外的名词,借鉴了军口的作法。那么接下来是按什么路径改革呢?以间接费用为例,为了调动单位科研人员的积极性,科技部、人社部要建立科研人员绩效工资制。工资制度改革牵一发动全身,于是设计了一个间接经费的办法:把权力下放到单位,直接经费是直接交给项目主管部门来审批,对应课题负责人;间接经费是直接核实到单位,根据信用评级,信用评级好的则间接经费高,信用评级差的甚至为零的则没有间接经费,不再单一保证15%的额度,被评为“差”的是指科研经费出现重大问题。信用等级差可能与责任人有关,但也与单位监督管理没有到位有直接必然的关系。国发11号文件后,各单位应真正负起法人的责任,围绕项目管理,检查项目申请、立项、审批流程是否健全。举个典型例子:某专家要申请项目,先报到科技处,后报到农业部,像这种操作是要减分的。正确的做法是,科技处首先评判这个专家手里有什么项目,是否是研究这个领域的,有什么问题。对于采购设备的,财务处应该对其进行审查,设备是否需要,是否已经存在。由此可见,各个单位要做的事情还有很多。间接经费的使用,对于单位的管理水平来说是很具有考验性的。不用撒胡椒面的方法,而是把我们的理念贯彻下去,按照绩效和管理水平挂钩进行操作,那么这个项目就能够做的非常有声有色。这对于高校和科研机构是一个创新的机会,所以各位需要认真研究透彻。
4、第18条“项目结余资金的管理”
过去对于资金结余结转没有过多关注,最近某些单位报告,要求自主支配使用结余资金。但是经过分析发现,目前各单位结转的资金非常多,包括高校。现在科技人员把经费当做自己的小金库、自留地,就是不结题,单位对此没有丝毫办法。对此,我们提出两个办法:一是项目在研期间,经费可以结转到下一年使用,但是必须对此进行说明,并且最多延期一年。二是目前对于结余资金,只是要求上交到上级部门,国发11号文件之后,此规定作废,改为留在单位继续使用,作为科研经费,但是必须与自身科研信用等级挂钩。对于管理水平高的单位和个人,经费可以全额留下。
必须强调,该文件规定凸显了单位法人的作用,而且法人责任制在每一条中都要充分体现。法人责任制这个事情希望引起部门、单位的高度重视。过去,对于经费由单位转移到课题负责人亲戚、学生、家人所在公司的情况,缺乏必要的监管和审核,今后如果审核发现此类行为,将下调所在单位的信用评级,进而降低其经费额度,单位存在连带责任。
5、第19条“完善单位预算管理办法”
目前大家普遍反映科研经费投入不足,部分部门表示其正常经费投入只占其所有收入的40%左右。这是由于现在资源是分散的,不是按照统一的章法进行分配。但是可以肯定的是,事业单位现在的基本支出,包括人员支出往来,是中央层级的最高水平。大家可以看到,中央财政每年以15%的速度提高基本支出,公用经费增长速度也达到了15%以上。我们知道这还很不够,同时我们也期待各单位能够合理地使用、支配这个资金,把政策用足用好。
(五)加强科研项目和资金监管
这部分内容这是科研单位重点学习的核心之一,主要是当前科研经费乱象令人担忧。有几条需要特别说明一下:
1.第20条“规范科研项目资金使用行为四不准”
第一不得擅自调整外拨资金,不得先斩后奏;第二不得利用虚假发票套取资金,不得通过虚假合同、虚构人员名单冒领劳务费和专家咨询费。第三不得通过虚构测试化验内容提高测试化验支出标准。不得随意调账,变动支出,修改凭证,以表代账。第四项目承担单位要建立健全科研和财务管理相结合的内部控制制度,这一定是我们信用评级必须考核的项目之一。但是究竟如何建设还需根据各个单位的实际情况。
2.第21条“改进科研项目资金结算方式”
结算方式就是明确了报账过程中公务卡结算制度。
3.第22条“科研信用管理”
信用管理必须覆盖全范围。各单位要先建立信用评价制度,然后财政部据此再建立。另外,就是黑名单的公布,进入黑名单的永久性取消申请项目、参与项目的资格。
(六)加强相关制度建设
重点是信息公开,而且在单位内公开比什么都重要。
1.第27条“完善激发创新创造活力的相关制度和政策”
昨天上午国务院常务会议研究了事业单位促进科研成果转化的处置权、使用权和分配权制度的改革问题,一共有八项改革,这是一项非常重要的政策,各单位要认真学习。
2.第28条“项目承担单位是法人责任主体”
项目承担单位是科研项目实施和资金管理使用主体。这也是最重要的,这句话的内涵是针对课题组长负责制。要强调单位的法人责任制,不再有课题组长负责制。
三、几点要求
一是抓好文件的学习,要系统地组织培训,把国发11号文件吃深吃透。
二是做好文件的贯彻落实,现有的制度和办法,要对照国发11号文件进行修改,加快建章立制。
三是理清思路,在学习过程中遇到问题要及时反馈,不要带着疑问去执行工作,同时注意收集整理文件执行过程中出现的问题和建议。